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浅谈基层检察院落实司法责任制改革的实践与探索
时间:2018-01-26  作者:  新闻来源:  【字号: | |

浅谈基层检察院落实司法责任制改革的实践与探索

 

 

                           ——以安徽宣州区人民检察院为样本

深化司法体制改革是党的十八届三中、四中全会作出的重要部署,其目的是通过改革,进一步完善司法管理体制和司法权力运行机制,提高司法质量和效率,实现司法公平公正。但随着司法改革的不断深入,改革中所反映的问题也越来越明显。本文以安徽宣州区检察院落实司法责任制改革情况为依据,主要围绕人员分类管理、办案责任制改革、内设机构整合,以及公益诉讼等改革问题进行展开,旨在为有关部门及单位制订政策起到一个参考作用。

一、落实司法责任制改革的主要做法

2016年全省全面推进司法责任制改革以来,该院根据省委政法委、省检察院统一部署和宣城市院工作安排,各项改革工作推进稳步有序。

1、人员分类管理改革情况。2016年下半年,该院按照省院统一规定,以检察官43%、检察辅助人员43%、司法行政人员14%的比例要求,通过考核、考试、公示等程序,遴选了26名检察人员进入检察官员额,22名检察人员进入检察官助理。随后,为落实人员分类管理的相关规定,该院逐步将入额检察官和辅助人员调整至办案业务部门。201710月,该院在省院组织的第二轮员额检察官遴选中,又遴选出3名员额检察官。目前,除1名检察辅助人员继续兼任党总支专职副书记外,29名员额内检察官和22名检察官助理已全部调整至办案业务部门参与办案。所办案件按照省院《关于建立入额领导干部办案情况通报制度的通知》要求,在全院进行通报。

2、办案责任制改革情况。一是全面推行检察官办案责任制。根据省院、市院要求检察官助理一律不再独立办案要求,20173月份起,该院所有检察官助理在办结已承办的案件之后,不再轮转案件,案件全部由26名员额内检察官办理。在办案过程中,为认真落实谁办案谁负责、谁决定谁负责201711月份,该院根据高检院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》、《安徽省检察机关检察官办案责任制指导意见(试行)》、《安徽省检察机关办案职权清单》和有关法律、司法解释,对员额检察官的办案权限进行了重新调整,进一步厘清了检察委员会、检察长、分管副检察长、入额检察官各自的权力界限和责任划分,确保相应人员依法独立行使职权,并在各自职责权限内对办案质量终身负责。二是落实入额领导干部办案要求。为强化对司法办案工作的亲历、指导和监督,入额以来,该院领导班子成员主动带头办案、直接办案,尤其还选取典型性、代表性的疑难、复杂案件和本地区有重大影响的案件进行了办理,以此适应司法责任制改革后的履职方式。截止目前,入额院领导已累计办理案件178件,其中,重大疑难复杂敏感案件33件,占所办案件的18.5%。三是落实案件承办确定机制。2017年,省院《关于实行随机分案机制的实施意见(试行)》和《关于做好案件分配机制改革有关工作的通知》印发后,该院专门召开检委会进行了研究,会议决定人员分类管理改革后,案件办理分配主要由案管部门负责,分配方式为随机分配案件为主、指定分配为辅。此外,会议还决定该院案管、研究室、民行、控申等部门入额检察官可以以自愿申请的方式,参加公诉、侦监部门部分案件的办理,以缓解该院案多人少的矛盾。目前,该院已形成了随机分案为主、指定分案为辅的案件承办确认机制,对受理案件全部按照升级后的统一业务系统进行分案办理。四是认真落实办案监督制约制度。20173月份,根据省院案件评查全覆盖的要求,该院重新成立了案件评查领导小组,领导小组成员均由该院26名入额检察官组成。领导小组下设案件质量评查室,设在案件管理中心。此外,根据上级文件要求,该院相继制定了《案件质量评查办公室工作暂行规定》、《案件质量常态化评查工作办法》等文件,明确评查的原则、内容、方法、程序,为案件评查提供制度保障。到目前为止,已完成案件评查300余件。

3、职业保障改革情况。2017年,该院一方面根据省院检察官单独职务序列工作要求,对全院26名员额内检察官进行了职务套改。根据此次套改文件规定,该院套改为三高检察官2名,四高检察官1名;套改为一级检察官14名,套改为二级检察官8名,套改为三级检察官1名。同时,为客观公正评价检察人员的工作实绩,该院7月份结合本院工作实际,制定出台了绩效考核奖金办法,把全院干警的各项工作进行量化,全面纳入考核。考核结果将作为检察官动态管理、评先评优、绩效考核奖金分配等事项的依据。另一方面,该院主动加强与人社、财政等部门的沟通协调,积极争取三类人员工资政策的兑现。目前,员额内检察官工资增资部分也已兑现到位,人均增资额为1059.9元。绩效考核奖金总量也经人社局核定,经核定,该院员额内检察官绩效考核奖金人均为2837元、司法辅助人员绩效考核奖金人均1821元、司法行政人员绩效考核奖金人均1088元。下一步将向财政局进行申报。

4、内设机构改革情况。为解决该院案多人少矛盾,优化职能配置,20176月份,该院根据《安徽省编制较少基层检察院内设机构改革试点方案》的要求,积极启动内设机构改革。20178月份,省编办审核同意该院将原有的办公室、政治处、反贪污贿赂局、反渎职侵权局、侦查监督科、公诉科、民事行政检察科、控告申诉检察科(举报中心、刑事赔偿办)、职务犯罪预防科、检察技术科、法律政策研究室、司法警察大队、监所检察科、计划行政财务装备科、案件管理中心等15个科室,整合设置为4个业务机构和1个综合办公室。

二、司法责任制改革所取得的成效

截止目前,该院司法责任制改革基本完成,检察运行机制逐步完善,职业保障基本得到落实,改革成效初步显现。

一是办案职责进一步明确。检察长、检委会、副检察长、检察官、检察辅助人员在办案中的职责权限得到明确划分,检察官的办案主体地位进一步突出,改变了以往审而不定,定而不审的案件决定方式,基本形成了一种责任明确、高效廉洁的办案机制。正副检察长的行政管理色彩相继淡化,司法办案责任的主体地位日益突出。

二是办案效率进一步提高。由于改变了过去三级审批制,实行扁平化管理,检察官能独立行使检察权,自主决策,简化了案件的决策流程,减少了请示、汇报、层层审批的环节,节省了办案时间,缩短了办案周期,保证了简单案件得到了迅速处理。按照目前新的办案模式和机制,该院个案的平均审查时间缩短23天,对缓解案多人少的矛盾发挥了积极作用。

三是案件质量进一步提升。办案责任倒查制、终身负责制等制度的实施,使一线办案人员的责任意识不断增强,办案积极性进一步提高。在办案中,员额检察官能坚持全面阅卷,审查个案在法律适用、案件定性、矛盾化解等方面的问题,并对办案辅助人员进行指导,确保办案质量稳步提升。

四是队伍建设进一步加强。检察官办案责任制实行以后,检察官在强烈的责任心驱使下,自觉学习业务知识和技能,增强防错、防漏的意识,自身综合素质得到迅速锻炼和提高。检察官遴选的公平竞争机制也激励其他检察人员挖掘自身潜力,努力加强自身学习,不断提升业务水平和专业能力,青年干警比学赶超氛围越加浓厚。

三、在司法责任制改革过程中所形成的经验

一是在改革方向上要正确处理坚持党的领导、依法接受人大监督和确保公正行使检察权的关系。实践证明,党的领导是社会主义法治的根本保证,人民代表大会制度是我国的根本政治制度。司法体制改革作为政治体制改革的重要内容,坚持党的领导和人大监督,是我国司法体制的政治优势和重要特征,也是确保司法体制改革正确方向的政治保证和攻坚克难的重要保障。因此,深化司法体制改革,必须在党中央的领导下,实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

二是在上下协同上要正确处理政策规定、上级要求与本院自行探索的关系。凡是涉及司法体制层面的改革,必须始终坚持自上而下原则,遵循顶层设计的要求,扎扎实实加以落实,拿不准的,要逐级层报,避免打乱司法改革整体布局,引起炒作,造成不良社会影响。同时,要结合本院实践,在具体举措和手段上大胆探索,在实践中检验改革措施是否切实可行,推动改革更具活力,反向丰富和完善司法体制改革顶层设计。

三是在继承创新上要正确处理尊重司法规律与群众理解认可的关系。改革是不断扩大共识、凝聚共识的过程,人民群众的理解认可是检验改革成效的根本标准。要坚持尊重司法规律与人民群众监督评判并重,既有序引导人民群众认识司法活动的客观规律,又要让人民群众评说司法改革的实际成效,扩大人民群众司法活动的参与性和亲历性,让人民群众看得见、摸得着,亲身感受司法的必要程序和环节,从而让人民群众对司法改革理解认可。

四、司法责任制改革过程中出现的新问题、新矛盾及其原因

一是检察业务工作与地方事务性工作仍然存在冲突。这主要是目前,检察机关参与地方政府的各种行政性工作仍然太多,如扶贫、拆迁、文明创建等等。这些地方工作无形中加重了检察官的工作负担,致使基层检察机关的时间、精力、资源投入不断被分流、挤占,业务中心地位受到动摇。

二是检察官与检察辅助人员地位反差形成的矛盾。随着分类管理制度的推行,突出和提高检察官的地位与待遇的同时,也打破原有利益格局。这反过来也会降低辅助人员和司法行政人员的职业自豪感,一定程度上影响广大检察干警工作积极性的提高,可能造成人浮于事,进而影响到分类管理的初衷,从而形成新的利益冲突。

三是内设机构改革后基层院与上级检察机关之间如何衔接的问题。内设机构整合之后,原有的15个科室变为目前的5个大部门,但由于上级院的内设机构并没有进行相应的改革,导致在遇到需要向上级院部门汇报有关工作或者落实上级院部署的任务时,部门之间容易产生相互推诿。比如,2017年,省院、市院都相继出台了考核办法,年底要对各基层院的各项工作进行考核。但考核办法是按照原来的15个部门设置考核指标,这就产生了相关考核指标应由哪个部门完成、未完成相关考核应由哪个部门负责等问题。此外,该院虽然将原有15个部门整合为5个大部,但各部门只是人员的简单相加,各部门依然按照以前的模式在进行运转,整体效能有待进一步探索。

四是干警检察理论及业务技能长期得不到加强。此次司法体制改革一个重点就是赋予检察官一定程度的独立性,使其根据自己直接感知与判断来处理检察业务。然而由于基层案多人少矛盾比较突出,工作任务繁重,即使那些一贯注重自学的年轻检察官,客观上也没有充裕的自学时间,检察理论及业务技能长期得不到提高加强。干警知识来源零碎,东拼西凑毫无系统性可言,有些认知甚至是错误的。

五、如何巩固改革成果和对下一步深化司法改革的建议 

一是突出业务重心。作为国家机构的一部分,事务性工作必不可少,甚至有些也是日常之必须。但检察机关作为国家司法机构,其司法业务工作是检察机关的本职,因此,在制定改革政策过程中,要加强政策引导,减少政府对司法机关临时性、业务外任务的分配与摊派,为检察机关减负,使得基层检察机关得以集中精力、人力、物力于业务工作,突出业务重心而不致重心偏移。同时,出台相关规定,帮助检察机关采取社会公开招聘、购买社会服务的方式缓解人员短缺掣肘,降低检察官事务性工作压力。 

二是完善员额检察官进出机制。比如尽快建立完善检察辅助人员和司法行政人员通往检察官的转任机制,通盘考虑考核情况、业务开展情况,采取末位淘汰的方式,根据岗位适配性,实现一定比例的检察官和符合条件的辅助人员、行政人员相互转任,避免人员定岗的僵硬,激发队伍活力。检察官助理、书记员、检察技术人员在尚未进入检察官序列前,可建立检察辅助人员晋升及待遇的配套机制,并加快检察辅助人员和司法行政人员的晋升力度。同时不断加强检察干警的职业信仰和荣誉感,引导检察干警更好地追求公平正义,使得其真正提升职业荣誉感,实现个人从物质需要到更高层次的尊重和自我实现的需要转变。

三是进一步探索内设机构改革。一方面,要加强对基层院内设机构改革的指导,出台相关规定,帮助基层院切实发挥大部门整体效能。另一方面,基层院也要在大部门下积极探索,比如建立以员额检察官为核心的新型办案组织,即将现有的办案人员分为几个办案组,每组配备至少二名员额检察官办案。然后,根据案件特点,对办案组进行专业化分工,分设经济、暴力、涉毒、未成年人、简易案件等若干个办案组,以提高办案质量,培养专家型人才。

四是创新教育培训方式,不断提升队伍的综合素质。当前社会形势面临复杂化与网络化,对检察官的能力要求更高。因此,应加大投入力度,每年划拨专门经费,加强对检察官的教育培训力度,努力培养出一批适应新形势下检察工作和现代化建设的复合型人才。尤其是新招录的公务员,由于知识结构较为系统,通常具有较强的可塑性,可在录用后通过一段时间后,建立初任检察半年培训计划,针对性地进行培养,培训结束后进行相应的考试考核,颁发初任资格证书。(曾志伟供稿)

 

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·安徽宣城市宣州区人民检察院选调公告
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 检务公开


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