综合业务部 王昭
摘 要 自全面推行检察机关提起行政公益诉讼以来，检察机关在司法实践过程中遇到不少法律手段无法解决的现实问题，文中对检察机关提起行政公益诉讼的现实困境总结为案源少、起诉率低、检察建议强制力不足、办案难。为此需要探索诉前程序及相关的诉讼保障措施，为检察公益诉讼扫清路障，进一步推进检察公益诉讼发展。
关键词 行政公益诉讼 检察机关 检察监督
一、我院行政公益诉讼工作概述
试点以来，我院始终将公益诉讼作为检察机关新的职能增长点，坚持把公益诉讼置于全区经济社会发展大局中去谋划，去推进，充分履行法律监督职责，积极作为，有效推动公益诉讼工作深入发展。
（一）监督范围
检察机关提起公益诉讼，分为提起民事公益诉讼和提起行政公益诉讼。对于行政公益诉讼，2018年3月，最高人民法院和最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件受用法律若干问题的解释，明确行政公益诉讼，即人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共理由受到侵害的。
（二）工作流程
为节约司法资源、遵循检察机关提起公益诉讼的谦抑性原则，检察机关提起公益诉讼制度设置了诉前程序。检察机关在向人民法院提起行政公益诉讼之前，应当通过提出检察建议的形式，督促行政机关纠正违法行政行为。相关组织、行政机关没有提起民事公益诉讼或者拒不纠正违法行政行为，致使社会公共利益和国家利益持续处于受侵害状态的，检察机关可以以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼。
（三）基本情况
截止5月底，共发现公益诉讼案件线索128件，其中，行政公益诉讼线索2件，提出检察建议70份,行政机关回复整改68件（尚有2件处于2个月的回复期内）。正在向省院请示行政公益诉讼案件1件（尚等待批复），向区法院起诉2件，法院均已判决。其中生态环境和资源保护领域案件16件、食品药品安全领域案件54件、国有土地使用权出让领域案件3件，国有财产保护领域尚未有线索。上述案件均为检察机关在履行诉讼监督职能中发现。
相对于行政公益诉讼案件，我院办理的立案刑事附带民事公益诉讼较多，共13件，正在向省院请示1件（尚等待批复），向区法院起诉2件，法院已判决1件，其余10件正在审查当中。
通过公益诉讼，共督促复垦被非法改变用途和占用的耕地29.74亩，治理恢复被污染水源地面积21亩，挽回被损林地48.56亩，清理危险废物88吨。
二、检察机关提起行政公益诉讼的现实困境
从上述数据分析，行政公益诉讼制度实施以来，案源少、起诉率低，司法实践中存在较多问题，行政公益诉讼工作的推进存在一定的困难。
（一）监督范围较窄，发现线索路径窄、案源单一。目前，我国《行政诉讼法》将行政公益诉讼的受案范围限定在环境保护、食药安全、保护国有财产和出让国有土地使用权等领域，许多与人民生活息息相关且问题突出的领域无法受到司法监督，影响公共利益的维护，例如英烈保护领域等。根据我国《行政诉讼法》第二十五条的规定，检察机关“在履行职责中”发现相关线索，才可提出检察建议，继而启动诉讼程序。笔者认为“履行职责”的主体应为检察机关，该规定将公民、法人或其他组织排除在提供案件线索、提起行政公益诉讼的范围之外。这无形中缩小了提供行政公益诉讼案件线索的主体范围，阻塞了案件线索发现之路。从而也导致，我院检察人员必须充分调动主观能动性，去探索案源，因此，我院行政公益诉讼案件均为在履行监督职能中发现。
（二） 起诉率低，绩效考核引发办案压力大，追求结案率。当检察机关发现行政机关存在有不作为、乱作为行为，损害国家、公共利益现象时，应当先履行诉前督促整改建议，部分行政机关会根据检察建议进行整改，大部分案件会在前置程序中得以解决，起诉到法院的案件数量较少。笔者认为之所以导致起诉率低，不仅存在诉前程序督促行政机关及时整改的原因，检察系统内部的绩效考核以及对结案率的盲目追求等都是造成起诉率低的原因。正是由于检察人员在实践过程中办案压力大，导致一味的追求上诉率、结案率，而忽视了公共利益问题的解决。
（三） 诉前程序阻力重重。检察院发现行政机关存在不作为或乱作为时，首先发出检察建议，在行政机关仍不纠正的情况下，才能提起行政公益诉讼。在实践中，绝大多数行政争议都在诉前程序中得以解决，诉前程序较好地发挥了法律监督、维护公共利益及节约诉讼成本之作用。然而，对于行政机关来讲，有部门保护主义和地方保护主义的思想，部分行政执法机关受部门利益驱动，行政机关移送交接案件主观上缺乏积极性和主动性，对公益诉讼工作配合度、参与度低；另一方面，检察机关发出的检察建议仅起到监督的作用，其强制力不足以制约行政机关的行为。
三、完善检察机关提起行政公益诉讼之对策
行政公益诉讼制度才起步不久，出现诸多问题在所难免，关键是要对症下药，及时探索出可行的办法消弭分歧。
(一)扩大监督范围， 探索多元化公益诉讼案件线索来源渠道
我国幅员辽阔，不同地区之间由于发展情况不同，存在的行政争议也大相庭径。例如，在一些比较发达的城市，教育设施质量不达标、违法群租引发公共安全等问题比较突出，而环境问题由于产业结构的调整和执法机关的重视并不突出，公益诉讼案件的监督范围亟需扩大解释，由于行政公益诉讼制度建立时间不久，对于监督范围的扩展也应适当。可以先将实践中问题比较突出的领域纳入行政公益诉讼的范围，如房屋拆迁、土地征收、古建筑保护、英烈保护等等，借此更好地回应民众的利益诉求，使行政公益诉讼制度更好地发挥作用。
同时，探索多元化的案件线索渠道，让人们群众参与到司法案件中，让群众从“观众”变“主角”。同样，笔者认为，检察机关可以与群众更容易维权社会组织相配合，如消费者协会、林业协会等，此类社会组织往往有着损害公共利益的第一手资料，更利于检察机关发现公益诉讼的案件线索。
（二）建立多方位的检察人员绩效考核机制
自检察院实行员额制改革以来，检察人员在享受制度带来保障的同时，也面临着人员不足、办案压力大等问题。笔者认为，由于公益诉讼案件的特殊性，检察人员办理公益诉讼案件的考核制度应当较一般的审查起诉案件有所差异。首先从办案指标来看，应根据各辖区实际情况科学计算案件的数量，合理配置检察机关办案人员的办案量，从以案件数量为标准转化为以评判案件质量为标准; 其次从考核内容来看，注重检察人员办案数量和质量的同时，更要注重考核检察官政治忠诚、职业伦理，形成定量和定性考核科学结合的考评体系。
(三)优化诉前程序
1.完善调查权。考虑到行政执法的特点、检察机关与行政机关的性质以及诉讼成本等因素，检察机关调查取证应以调取行政执法证据为主、依职权调查补充为辅。一方面，行政执法活动的本质是认定事实、适用法律的过程。因此，行政机关在作出一项行政行为的过程中必须制作大量与行政事务有关的材料。由于这些材料行政机关那边已经存在了，检察机关再自行调查无疑是浪费时间，加大诉讼成本，故其可以直接向行政机关调取相关证据；另一方面，应当在立法中明确检察机关在行政公益诉讼中的自行调查权。行政公益诉讼是检察机关履行监督职能的重要体现，因此，通过立法对检察机关的调查权予以保障，对行政公益诉讼工作的顺利展开是十分必要的。
2.丰富诉前程序与诉讼程序衔接的期限。行政机关在收到建议书后的两个月内依法履责，并书面回复检察机关。但在实际执行的过程中，由于许多不可抗力之因素的影响，行政机关往往无法于两个月内纠正违法行为，这就使得两个月的期限失去了存在的合理性。因此，应当以两个月期限为基本原则，并考虑到客观因素，丰富衔接的期限。例如，行政机关履职要严格按照《行政处罚法》及《行政强制法》等法所规定的程序进行，需要一定的时间。此外，一些执法活动还需要多个部门的相互配合。因此，对于此类案情复杂、涉事主体较多的情况，应酌情考虑行政机关的履职所需时间。
3.厘清举证责任之划分。举证责任的划分，必须统筹安排。行政诉讼中确立被告负举证责任，一是行政执法必须适用法律正确、证据充足；二是相对人较之行政机关而言处于相对弱势的一方。检察机关相对于上述行政相对人而言，拥有专业的法律人才，其举证能力相比而言较强。但需要斟酌的是，检察机关不同于行政相对人，其并不直接牵涉案件，与相对人相比，对于行政机关的违法行为并非十分清楚。鉴于此，对于行政公益诉讼举证责任的划分，应采取综合型方法:检察机关对以下事项予以举证:(1)行政机关违法行使职权或不作为而导致损坏公众利益。（2）已经履行了诉讼前置程序，行政机关仍然未能履行其职责或依法纠正违法行为。行政机关负责证明其行政行为的合法性。“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”提出之后，最高检和最高法纷纷出台相关方案对此进行进一步的规定。2017 年《行政诉讼法》的修改，在法律上正式确定了行政公益诉讼制度。任何新生事物的成长都不会是一帆风顺的，行政公益诉讼制度起步不久，暴露出的问题不在少数，如受案范围较窄、案件线索来源单一、调查权没有保障、诉前程序与诉讼程序衔接期限较短、举证责任划分不明确等等。为此，应将行政公益诉讼受案范围中的“等”作“等外等”理解以扩大受案范围、扩大行政公益诉讼的参与主体及优化诉前程序，借此进一步完善行政公益诉讼制度。
四、结束语
根据最高人民检察院部署，从2019年起，“做好公益诉讼检察”列入全国检察机关“四大检察”重点工作之一。最高人民检察院内设机构改革后，公益诉讼检察厅单独设立，公益诉讼工作正式成为检察机关主要业务之一。对基层检察院而言，这既是压力，更是挑战，任务艰巨，使命光荣。总之，实践表明，在有效分析行政公益诉讼制度的过程中，能够为相关工作开展提供有效助力，同时也能够提高认识，从而为司法实践提供方法借鉴和思路扩展。作为基层检察院的民事行政监督部门应自加压力，主动适应，跟上变化，为全区经济社会发展提供更新、更优的司法服务。
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