摘要：案多人少一直是困扰刑事检察部门的难题，如何在保证办案质量的情况下提高办案效率是亟待解决的问题。笔者对X市X区院审查起诉案件办理具体情况进行实证分析，拟在此基础上，充分发挥员额制改革和“捕诉一体”办案机制作用，在不突破现有人员和机制的前提下，探索提高办案效率的方法，以期为实务应用提供参考。
关键词：员额制改革 捕诉一体 补充侦查 办案效率
案多人少一直是困扰各地检察机关尤其是基层检察机关的难题，该问题在刑事检察部门尤为突出。近年来案件受理数不断增加、新类型案件凸显，更加增加了检察官办案难度和压力。然受人员编制、内设机构职能划分等原因限制，大幅度增加人员可能性和操作空间较小，为此最高检等相关部门一直在积极探索提升办案效率的有效途径。
一、办案效率实证分析
在经历员额制和“捕诉一体”办案机制改革后，办案效率得到一定程度提升，但延长审查起诉期限、补充侦查案件比例未有明显下降，办案效率有待进一步提高。
（一）人均办案数大幅度提高
2014年至2018年，X市X区院共受理各类刑事案件2604件3624人，除2017年有小幅度下降外，余均呈增长趋势，其中2018年涨幅达到30.54%。
同时从人均办案数来看，虽然2017年受案数小幅度下降，但因员额制改革施行而导致部分办案人员不具有主办案件资格，办案人员数量相对减少，2017年、2018年人均办案数大幅上涨，分别达到23.05%、27.46%，员额检察官办案压力增大。
（二）案件办理期限较长
2014年至2018年年均审结率为90.27%，人均结案数为53.73件/人，人均结案时间为7.05天/件/人，案件平均办理天数为49.99天/案。也就是说，在人均办案数不断增长的情况下，人均办结案时间和案件评价办理天数却呈下降趋势，尤其是在2017年员额制改革中X市X区院探索实行“捕诉一体”办案机制后，办案效率有明显提升，这可以说明我们所进行的员额制改革、“捕诉一体”探索成效明显。
与此同时，我们也不能忽视案件评价办理天数居高不下的客观实际，平均每一个案件都至少延长审查起诉期限1次或补充侦查1次，办案效率整体不高。
1.延长审查起诉期限适用率居高不下
2014年至2018年，一次延长审查起诉期限案件705件1362人，二次延长审查起诉期限案件190件485人，三次延长审查起诉期限案件52件141人，平均分别占受案数的27.76%、7.30%、2%，延长比例高，且一次、二次延长率在2018年均呈增长趋势。（见附表3）
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受案数 |
一延数 |
二延数 |
三延数 |
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2014年 |
421件639人 |
102件219人 |
16件34人 |
3件9人 |
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2015年 |
457件647人 |
200件351人 |
63件139人 |
18件36人 |
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2016年 |
541件799人 |
185件381人 |
50件145人 |
12件40人 |
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2017年 |
514件691人 |
83件165人 |
25件73人 |
4件16人 |
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2018年 |
671件848人 |
135件246人 |
36件94人 |
15件40人 |
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2014-2018延长率 |
2604件3624人 |
27.76% |
7.30% |
2.00% |
附表3
2.补充侦查率高，效果不佳
2014年至2018年，X市X区院一次补充侦查637件1303人，占全部受案件数、人数分别为24.46%、35.95%；二次补充侦查267件601人，占全部受案件数、人数分别为10.25%、16.58%，占一次补充案件数、人数分别为41.92%、46.12%。虽然一次、二次补充侦查案件数、人数比例整体呈下降趋势，但一次退查成功率整体不高，超过40%的案件仍需二次退查，且退查后起诉率仅70.80%，退查效果不佳。（见附表4）
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案件数 |
一退数 |
二退数 |
一二退率 |
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2014 |
421 |
128 |
48 |
37.5 |
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2015 |
457 |
141 |
66 |
46.81 |
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2016 |
541 |
133 |
57 |
42.86 |
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2017 |
514 |
101 |
48 |
47.52 |
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2018 |
671 |
133 |
48 |
36.09 |
附表4
二、影响办案效率的因素
（一）机制运行不畅，团队合力未有效发挥
员额制改革的目标之一就是加强一线办案力量、提高办案效率，但制度在运行过程中未有效发挥作用，以致办案合力未能有效发挥。
受制于员额比例限定，实际参与案件轮转人员大幅度缩水，主要办案力量骤减。相反大量具有丰富办案经验的检察官助理不再承办案件或仅协助办理少量案件，导致大量资源浪费。
在员额制改革过程中，对于检察官助理的职责划分、与员额检察官的协作配合及责任承担等根本性问题没有得到解决，各地做法不一，以致于团队作用难以有效发挥，直接影响办案效率。
（二）办案压力大，借用程序期限
在逐年增长的办案数和案件责任终身制的双重压力下，承办人难以在审查起诉期限内审结案件，会利用延长审查起诉期限和补充侦查方式延缓案件审查强度，此类情形在各地均不同程度存在。
（三）案件本身复杂，侦查或补充侦查效果不佳
虽然存在借用程序期限的情形，但延长审查起诉期限和补充侦查的主要原因还是因为案件本身定案存在问题，尤其是多人多起犯罪案件的侦办、审查难度都大大提高，涉及证据审查、事实认定、个人行为定性、处理、量刑等多种问题。
从延长审查起诉案件来看，开设赌场、盗窃、寻衅滋事、故意伤害（含杀人）、诈骗罪占一次延长总数的45.3%，而上述案件平均涉案人数分别为4、1.40、3.92、2.02、1.57人/案，均高于1.39人/案的全案案件平均涉案人数。
从补充侦查案件来看，非法采矿（97.14）、集资类（82.22）、非法拘禁（81.82）、打假类（77.65）、聚众斗殴（76.62）、开设赌场（68.52）等罪名退差率超过50%以上，而上述罪名平均涉案人数分别是4.38、1.66、3.38、1.93、3.5、3.32人/案。
无论何时，案件质量都是生命线。为了确保案件质量，审查起诉时必然做出延长审查起诉期限或补充侦查处理，但从数据反映出的一次补充侦查成功率低、补充侦查起诉率不高等问题，直接影响了案件质量，导致案件不断退查，必然影响办案效率。
（四）执行程序规定补充侦查
根据《刑事诉讼法》及《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》的规定，对于存疑不起诉的案件至少要经过一次退查，否则即违反程序规定。虽然在实务中，并非所有案件都会存疑不起诉，但面临追责、协调等问题，对于案件可能存在问题不宜起诉的案件，多会退查以排除承办人渎职责任。
此外，法律未授予检察机关中止审查的权利，但案件办理过程中可能存在人员脱逃、患疾病等不宜继续审查情形，此时多以补充侦查形式退回侦查机关以换取期限。
三、提升办案效率的建议
提升办案效率的关键在于合理利用现有制度和资源，有效整合办案力量，在提升办案水平的前提下提高办案效率。
（一）整合办案力量，有效发挥团队效应
员额制改革并非是缩减了办案力量，而是将现有办案力量进行有效整合，以团队化保证专业化、职业化。经过一段时间的运行，员额制改革中存在的问题也逐渐显现，各地也针对性应对，部分效果显著。笔者认为，在员额制改革过程中，团队效应的发挥必须建立在权责明确的基础上，且应在考核中予以直接体现。
1.权责明确，各司其职，是有效发挥团队合力的前提和基础。
笔者认为，影响办案合力的最主要因素在于检察官助理作用的发挥及其与员额检察官的配合。2019年1月，雇员制书记员已全部到岗，虽不能实现1:1:1的配比，但员额检察官+检察官助理+书记员的办案团队构建完成，同时也将检察官助理从事务性工作中解放，能有更多精力参与案件办理。为有效发挥团队合力，四级检察机关均制定了职权清单，明确各岗位职权，确保团队成员各司其职、相互配合，形成办案合力。
X市X区院在不断探索过程中，从检察官助理完成程序性工作到自愿分担部分案件办理工作至固定比例协助员额检察官办案，充分发挥检察官助理作用，缓解员额检察官办案压力。从2018年案件办理情况，我们不难发现虽然人均办案数增长27.46%，但结案率却增长5.19%，团队合力已初步形成并实际发挥作用。
2.奖罚分明，是有效发挥团队合力的保障。
在目前的绩效考核中，针对员额检察官、检察官助理、书记员等分别考核，未将团队协作情况纳入考核中，以致忽视团队协作能力培养。笔者认为，可以在考核中增加团队协作能力考核项目，设置细则，营造团队协作氛围。
（二）重心前移，强化诉前引导
证据可能消失，而取证时间距案发时间越长，证据获取的可能性就越低。传统的被动审查模式，已经不能适应如今的司法环境，为更好地发挥检察机关监督职责，需要变被动审查到主动介入，将监督重心前移至侦查阶段，积极介入侦查活动。2014年至2018年，X市X区院共对4件16人案件进行提前介入引导侦查，其中一次补充侦查1件5人，无二次补充侦查，提前介入效果明显但适用率低，该项工作有进一步拓展空间。
1.加强沟通，变被动介入为主动引导
上述提前介入案件都是应侦查机关邀请而被动介入，无主动介入，大大限制了提前介入工作作用发挥。
主动引导侦查的前提是了解侦查机关案件办理情况，否则无从介入。因此，必须加强检警沟通，建立重大、疑难、复杂案件定期通报制度，在发现上述案件后积极组织会商，必要时主动介入侦查，引导取证，充分发挥检警合力，从源头防止问题和隐患。
2.充分利用“捕诉一体”办案机制，强化侦查引导
“捕诉一体”办案机制有效地节约了办案时间、增加了承办人对案件的了解程度，有利于审查起诉工作开展。然部分案件在审查逮捕过程中，对于批准逮捕案件往往一捕了之而未提出明确继续侦查意见或提出的意见不具体，而侦查机关捕后怠于继续侦查的意识均在不同程度上限制了“捕诉一体”办案机制效用的发挥。从X市X区院捕后案件退查情况来看，在2017年试行“捕诉一体”办案机制后，捕后案件一退、二退率呈下降趋势，但降幅不明显（见附表5），这也说明办案机制效果未全面发挥。
因此，笔者认为，检察机关要充分利用“捕诉一体”办案机制，无论是批准逮捕还是不批准逮捕案件，都要提出继续取证或补充侦查意见，且意见应该尽可能具体、全面、具有可操作性。同时，不能“案结事了”，要及时跟踪案件侦办情况，了解对应取证进展及问题，充分发挥检察机关“智囊团”作用。
（二）充分利用审查起诉期限，同步补充调查
是否需要退回侦查机关补充侦查，应根据案件情况具体分析、处理。如果需要补充调查的是涉及主体身份情况、到案经过、银行流水等可短时间内可以调取的证据，可以在审查起诉期间及时与侦查机关沟通并要求调取，限制补充侦查适用条件，减少补充侦查次数以节约办案时间。
为有效执行该机制，可以与侦查机关召开联席会议，协商相关事宜，取得侦查机关配合，及时调取证据。
（三）强化退查文书说理工作，健全监督机制
“规范退回补充侦查提纲的运用，不仅能够彰显刑事司法的严肃性、严谨性，使补充侦查提纲的运用服务于案件事实查明的需要，同时也使借补充侦查措施弥补办案期限的错误做法无存在的空间，犯罪嫌疑人的自由得到更为有力的保障。这需要补充侦查提纲的运用实现细致化、时效化、程序化、责任化。”[3]因此，补充侦查提纲直接关系到补充侦查工作的开展和效果。
笔者认为，可以采取“问题+目的+方向+手段”模式，通过说明现有案件事实和证据方面的问题以突出补充侦查的必要性，明确补充侦查目的有利于侦查人员明确侦查方向，提供具体补充侦查方向和取证手段以便于侦查人员实际操作，从心理上和手段上全面获取侦查机关支持和配合，提升补充侦查效果。
与此同时，要建立健全监督机制，不能“一退了之”，要跟踪案件补充侦查进度，及时了解、发现调查困难和问题以适时调整补充侦查内容，确保补充侦查的实效性。对于侦查机关和侦查人员怠于补充侦查等行为，如以情况说明代替证据材料等情形，要及时向其主管部门通报，适时纠正违法。
（四）增加补充侦查参与度，积极参与补充侦查，探索自行补充侦查
从X市X区院目前补充侦查情况来看，退回侦查机关补充侦查是常态，仅有少数案件承办人会参与侦查，尚无自行补充侦查。单纯依赖于侦查机关补充侦查，以致于补查效果完全取决于侦查机关，且有腐败或渎职风险。而参与侦查或自行补充侦查增加了承办人的亲历性和主导性，可以有效避免侦查机关怠于取证的情形发生，有效提高补查效果。
鉴于目前自行补充侦查在制度设计、操作规程、权限设置及系统应用等缺乏统一、可执行性标准，建议对此进行立法规范。
（五）提升检察人员素质，提高监督水平
打铁还需自身硬。无论是提前介入引导侦查，还是补充侦查文书制作，或是自行补充侦查，对公诉人的能力和水平都提出了更高的要求。尤其是自行补充侦查能力培养，X市X区院刑事检察部门20人中4人有自侦工作经验，80%人员无相关工作经验，极大程度限制了自行补充侦查工作的推动和开展。因此，各类针对性岗位练兵活动必须持续推进，形成人才培养机制。
1.加强岗位练兵，全面提升办案水平
一方面，检察机关要形成人才培养机制，实现岗位练兵常态化，为检察官提升办案水平提供条件。另一方面，在办案水平培养中要有针对性、学会找“短板”。在传统证据审查、出庭公诉等能力培养外，要突出侦查能力和监督能力培养。
2.强化类案研究，不断总结提升
从延长审查起诉和补充侦查案件类型来看，非法采矿、集资类、开设赌场等案件直诉率低，加大案件审查时间。从上述案件审查过程中发现的问题来看，有很多共性问题，如非法吸收公众存款案件中集资对象的身份、是否采取公开宣传方式、吸收及损失数额、资金去向及追赃挽损等问题是共性问题，那么加强对类案的研究、提炼案件问题并提出取证指引对于案件查办有事半功倍的效果。笔者认为，可以在类案研究基础上制定对应罪名的证据指引，指导侦查机关制作模式讯问、询问笔录等，从源头上把握案件侦查走向，既可以避免个人介入侦查的时间冲突，又扩大了引导侦查效果。
迟到的正义不是真正的正义，在追求案件质量生命线的同时，检察机关要保证办案效率，确保程序正义的有效实现。
（宣城市宣州区人民检察院第二检察部 杨静）
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