我国法律对撤案制度规定得过于简单，对公安机关刑事撤案的检察监督更是缺乏明确、具体的规定，导致实践中公安机关的撤案成为检察监督的盲区，如何完善撤案监督，是检察机关有效发挥法律监督职能必须解决的难题。

一、刑事撤案是否属于检察监督的范围

（一）是否属于监督范围没有明确规定

因为现行法律没有撤案程序的具体规定和撤案监督的明确规定，使得实践中撤案监督是否属于检察监督的范围有争议。

1.现行法律没有撤案程序的具体规定

《刑事诉讼法》第一百六十一条规定了撤案“在侦查过程中，发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件；犯罪嫌疑人已被逮捕的，应当立即释放，发给释放证明，并且通知原批准逮捕的人民检察院”，但该规定较为笼统，实际操作性不强。公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关执法细则》中有关撤案程序规定，也只是关于撤销案件的条件、撤销案件的内部呈批程序的简单规定，对发现应当撤销案件的情形后什么时候撤案，撤案是否要听取被害人、控告人意见，撤案后犯罪嫌疑人是否有权申诉、是否能够获得补偿，撤案后在什么期限内通知原批准逮捕的检察机关等问题，都没有具体可循的规定。

2.现行法律没有撤案监督的明确规定

无论《刑事诉讼法》或《人民检察院刑事诉讼规则》，对于立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行监督均有明确规定，对于撤案监督除《人民检察院刑事诉讼规则》关于侦查活动监督中第五百六十五条第（十）项提到“在侦查过程中不应当撤案而撤案的;”外，再没有关于撤案监督的具体规定。《刑事诉讼法》第一百六十一条只是规定侦查机关对已批捕的案件在自行决定撤案后通知检察机关，并不是规定须报检察机关审查撤案决定正确与否。因此检察机关根本无法对侦查机关的撤案决定进行实质性地有效监督，这也使得检察机关对公安机关撤案行使监督权似乎师出无名，无据可查，而监督程序的缺位，又使得监督无从入手。

（二）刑事撤案监督理应属于检察监督范围

1.公安机关刑事撤案有监督必要

根据我国刑事诉讼法第15条的规定，对于符合列举的六种情形之一的，不追究刑事责任，已经追究的，应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪。可见，撤案是公安机关在侦查终结后作出的决定，是依法终止追究犯罪嫌疑人刑事责任的一种处理方式，是刑事诉讼活动中的一个特别环节。由于撤案权直接决定了刑事诉讼终结与否，因此，它可以说是公安机关侦查权中最重要的一项权能，实有监督的必要。

2.公安机关刑事撤案有监督需要

检察机关的撤案决定属于检察院作出的终结性处理决定，属于检察机关控告申诉部门的业务范围，公安机关的撤案虽然也属于公安机关的终结性处理决定，但并非属于检察机关控告申诉部门业务范围。检察机关撤案属于检察监督范围，公安机关撤案理应也属于检察监督范围。笔者认为，无论是从法律精神还是从诉讼价值来看，正确、及时的对公安机关撤案进行监督，一方面是对犯罪嫌疑人权益的有效保护，避免冤假错案发生；另一方面，通过权力对权力的制衡，遏制公权滥用，促进司法公正，可以提高诉讼效率和降低诉讼成本。

二、刑事撤案检察监督存在的问题

刑事撤案检察监督除了前述法律规定不明的问题之外，还有检察机关内部认识不一、实际作用未发挥以及案源较少等问题存在。

1.检察机关内部对撤案检察监督认识不一

检察机关内部控告申诉部门、侦查监督部门在受理、审查对公安机关撤案监督申请的认识和态度不一。

面对一份撤案监督申请，侦查监督部门认为撤案并非属于应当立案而不立案的控告，不属于立案监督业务范围；而控告申诉部门认为检察机关的撤案决定属于检察院作出的终结性处理决定，属于检察机关控告申诉部门的业务范围，公安机关的撤案虽然也属于公安机关的终结性处理决定，显然不属于控告申诉部门业务范围。如安徽省人民检察院出台《安徽省检察机关控告申诉检察工作业务流程规范（试行）》对于撤案监督，明确规定当事人及其法定代理人、近亲属不服本院撤销案件决定的信访事项由控告申诉检察部门处理，而通篇没有对公安机关撤销案件的明确规定。《人民检察院立案监督工作问题解答》明确答复公安机关刑事立案后作治安处罚或者劳动教养处理的案件可以作为立案监督案件办理，理由即是：公安机关已经立案但又作治安处罚或者劳动教养处理的案件，其实质是把刑事案件作为非刑事案件处理。检察机关经审查认为公安机关作治安处罚或者劳动教养不当，应当追究犯罪嫌疑人刑事责任的，可以按照立案监督程序办理。也就是说，实质上是把刑事案件作为非刑事案件处理的撤案程序，可以按照立案监督程序办理。

控告申诉部门受理公安机关撤案监督申请后，侦查监督部门认为控告检察部门受理对公安机关应当立案而不立案的控告、申诉,不能一概移送侦查监督部门处理，须依据《人民检察院刑事诉讼规则》第五百五十四条规定，应当根据事实和法律进行审查,要求控告人、申诉人提供有关材料,认为需要公安机关说明不立案或者立案理由的,将案件移送侦查监督部门办理。”，而控告申诉部门“根据事实和法律进行审查”，通常都是程序上的审查，查明是否经过不立案决定、复议程序、有无可能提供相关文书及是否可能提供相关证据材料，而无法进行更进一步的实体审查，判断是否需要公安机关说明不立案理由。

2.撤案检察监督在实际中发挥的作用远远低于预期

由于撤案程序不完善，相应的监督程序规范不健全，撤案成了监督的盲区，案件撤销是否及时正确、撤案有无损害双方当事人的合法权益、公安机关的侦查行为有无违法、有无以罚代刑等等，都无从监督。如一些由人为因素非法介入、属于民事经济纠纷、证据明显未达到刑事犯罪标准的案件停滞在侦查程序中，既不移送起诉，也不做撤案处理，而是被所谓的“挂起来”，导致当事人的权益被严重侵害。个别公安机关在办理刑事案件过程中出现了违法立案、违法撤案、降格处理、久拖不侦、插手经济纠纷等问题，撤案监督对一些“积案”、“人情案”、“关系案”、“指标案”，未能真正起到作用。

3.检察机关囿于撤案监督案源较少难以发挥监督作用

检察机关由于批捕质量提高，捕后撤案的情形极少发生，实践中，撤案监督基本来源于被害人申请撤案监督，案件来源非常狭窄。

实际上，刑事撤案中基本都是未被批捕的案件，这一类案件完全是由侦查机关内部一条龙处理，如果当事人不申诉，检察机关很难通过提前介入、信息通报等方式获知，检察机关撤案监督触角几乎不可能进入该处理程序中。但也正是这一类事前、事中、事后都不会主动出现在检察机关视野内的案件，由于完全缺乏权力制约，最容易滋生司法腐败，造成司法不公。检察机关在日常的办案过程中要想开展对这类撤案的监督、寻找这类案件的来源非常困难。

三、检察机关加强撤案监督的举措

笔者认为，检察机关在开展对公安机关的侦查活动监督过程中，应当从完善法律规定、健全内部工作规定、强化与侦查机关配合等方面，将刑事撤案监督作为重点工作。

（一）从立法层面细化对刑事撤案的检察监督

《刑事诉讼法》应进一步明确公安机关撤案的程序，同时增加由人民检察院对撤案活动进行监督的规定：规定公安机关在作出撤案决定三日内应将撤案报告和撤案决定书送交人民检察院，人民检察院认为公安机关对不应当撤销的案件予以撤销，或者被害人对公安机关的撤案决定不服，向人民检察院提出，人民检察院经过审查认为不应当撤案的，应当通知公安机关移送审查起诉或者继续侦查，公安机关接到通知后应当执行。公安机关认为撤销案件通知有错误向人民检察院提请复议复核的，人民检察院应当予以受理。如果公安机关对撤销案件通知没有异议，但不立即撤案，又不提请人民检察院复议的，人民检察院应当发出《纠正违法通知书》。

（二）健全检察机关的内部工作规定

刑事诉讼法及其司法解释没有设置明确的监督措施，检察机关极有必要在内部工作规范上明确职责、内容、流程、责任追究，解决实践中侦查机关权力滥用和执法懈怠的问题，恢复程序正义的价值。

1.确定撤案监督的工作部门

当事人及其法定代理人、近亲属不服公安机关撤案决定的，由控告申诉部门受理。进入审查起诉阶段之前，由审查批捕部门予以监督；进入审查起诉阶段后，因证据不足退回补充侦查后撤案的，由审查起诉部门予以监督。

2.确定撤案监督的工作内容

在实体方面，审查犯罪嫌疑人的行为是否构成犯罪，是否依法需要追究刑事责任，撤案决定是否符合法律规定等；在程序方面，通过查阅案卷材料、讯问犯罪嫌疑人、询问被害人和证人，了解侦查人员有无刑讯逼供和徇私舞弊等违法行为，采取的搜查、扣押等强制性侦查措施有无违法情形，法律手续是否完备等。

3.确定撤案监督的工作流程

撤案监督应当由员额检察官具体承办，实行承办人-科室负责人-分管检察长或检委会三级审查制度。承办人经审查后提出处理意见，交由科室负责人审核，如认为撤案决定错误的，还应提交检察官联席会议讨论，报请分管检察长批准或检察委员会决定。对于不应当撤案而撤案的，应当作出继续侦查或移送审查起诉的决定，并通知公安机关执行。

4.确定对违法撤案的责任追究

对于监督撤案过程中发现侦查机关存在违法行为的，应当提出纠正意见，对相关责任人可建议给予行政处分；如果严重违法构成犯罪的，应将案件和责任人移送职务犯罪侦查部门处理。司法实践表明，执法不严、司法不公现象的背后往往隐藏着职务犯罪，对司法工作人员职务行为的监督，不仅体现了检察机关对国家工作人员职务活动合法性的监督，而且是对诉讼活动实行强有力的法律监督的重要保障。

（三）强化检察机关与侦查机关之间的协同配合

撤案监督涉及检察机关与公安机关在刑事诉讼中的分工和制约，建立与公安机关之间的常态化联系机制，拓宽撤案监督案件来源，克服“侦查失控”，是当前强化撤案监督的关键。

1.建立立案备案、撤案审查制度

为了防止侦查机关应当撤案而不撤案或不及时撤案，以及不该撤案而撤案，应建立立案备案制度和撤案审查制度。

一方面，侦查机关对已立案的案件，应在3日内将案件来源、立案的理由和证据材料及时移送同级检察机关侦查监督部门备案。检察机关侦查监督部门应派专人对侦查机关移送的立案材料进行个案审查和跟踪监督。对侦查机关久侦不决的刑事案件，确属法律规定的不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，检察机关应监督侦查机关及时撤销案件，以保障公民的合法权益。如侦查机关未及时将立案资料移送检察机关备案，检察机关有权向侦查机关调取该案资料进行审查。

另一方面，侦查机关拟撤销案件的，应当将撤销案件的理由和根据、证据材料报送上级公安机关审查。上级公安机关指派专人对侦查机关移送的撤案材料进行审查，10日内做出意见。认为撤案理由不能成立的，应当通知侦查机关继续侦查。检察机关有权定期了解公安机关撤销案件的情况，对存在问题的撤案，可以要求公安机关改正。

2.建立案件信息共享机制

为了更好地从“被动监督”变为“主动监督”，检察机关应与公安机关建立案件信息共享机制，侦查监督部门负责指定专人担任信息联络员，定期交流、通报案件信息，掌握立案、撤案的第一手资料，从数据上、案情中分析问题、发现监督线索，并有针对性地对个案进行跟踪监督。同时，为了确保共享资料的真实性、全面性，应在具体的工作办法中明确赋予检察机关调阅公安机关原始台账的权力。 在条件成熟时，搭建公检之间的“刑事立案、撤案信息共享系统”，实现检察机关对侦查机关立案、撤案情况的常态掌控和监督。

3.明确监督重点、开展专项检查

检察机关应结合本地区特点，明确撤案监督重点，如轻伤害案件、交通肇事案件撤案情形较多，则应将轻伤害类型案件、交通肇事案件作为监督重点；通过定期开展对案件犯罪嫌疑人刑事强制措施变更的专项检查来发现监督线索。如刑事案件转治安处罚、刑事拘留到期后未报捕也未起诉的、刑拘后直接改为取保候审或监视居住的，通过对这些变更了强制措施的案件开展专项检查，来核实撤案决定的准确性以及撤案措施的正当性。

4.加强对公安机关的办案指导

公安机关不该立案而立案，不该撤案而撤案，除了一些人为因素，执法观念偏差和执法能力不足仍是较主要的原因。检察机关应通过加强个案提前介入、定期开展案件质量分析、疑难案件探讨、新法学习等多种形式的业务交流，促进公安机关树立程序公正、尊重人权的意识，切实提高法律业务水平。（洪多多 供稿）